淡化審批
2013年，數(shù)次國務院常務會議共取消和下放221項行政審批事項，2004年頒布的《政府核準的投資項目目錄》首次修訂，旨在進一步充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。
“核準制要求一個項目完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查后報送國務院投資主管部門審查，出現(xiàn)了‘路條’這一約定俗成的‘怪胎’。 國家應在頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃后再將項目核準權下放，避免出現(xiàn)重復建設的情況。”重慶某能源主管官員此前曾對《中國能源報》記者說。
有觀點認為，核準制將以往一家審批改為多家審批。為取得完整的核準申報材料，項目申請單位必須加大前期工作深度，并為了應對項目不被核準的風險而加大項目儲備，及早進入更多項目的前期工作中去，漫長、復雜的審批過程又形成大量項目未批先建、邊批邊建，“圈地”、“違規(guī)”成為行業(yè)發(fā)展的常態(tài)。
對此，國家能源局規(guī)劃司副司長何永健曾表示，將簡化審批程序，編制未來5至7年的規(guī)劃并實施。省級規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當于一次性“打包”審批路條，實現(xiàn)規(guī)劃代替路條。
“基于綜合資源規(guī)劃（IPR）的電力規(guī)劃方法在發(fā)達國家上世紀90年代后受到很大限制，因為放松電力系統(tǒng)管制改革使發(fā)、輸、用電分屬不同的利益群體，電力市場設計與價格信號也會對新增裝機、最優(yōu)停電時間等產(chǎn)生激勵信號，IPR缺乏整體必要性與部分可行性，只用于仍管制的電網(wǎng)與用電系統(tǒng)，或大型項目。” 國際能源署（IEA）全球能源展望組高級能源專家張樹偉對本報記者表示，“國家統(tǒng)一能源規(guī)劃應只限于監(jiān)測電價和環(huán)保，除此之外的投資額度、項目分布等與激勵相容，私人企業(yè)可以處理得很好。而我國過去的‘統(tǒng)一規(guī)劃’含義模糊，在現(xiàn)實中演變?yōu)榇直└缮嫫髽I(yè)經(jīng)營自主權。”
中電聯(lián)副秘書長歐陽昌裕則認為，必須加強規(guī)劃的剛性。“以電力為例，規(guī)劃正式公布后，各級政府不得核準審批不在規(guī)劃內(nèi)的電力項目，否則追究責任，同時逐步淡化項目審批。”歐陽昌裕告訴記者。
張樹偉進一步說，電源側的問題不是“規(guī)劃—招標”就能解決的，但招標操作得當可減少政府主管部門的自由量裁權，改善審批弊端。“審批標準需要明確，在發(fā)改委審批之前，環(huán)境、安全的負外部性都已在其他部委保證，那么發(fā)改委到底審批什么？”張樹偉對記者說，“以治理霧霾為例，其必要性論證基本是‘輸電可以減少污染物排放’，而不是基于成本最優(yōu)。若長距離電力輸送項目的審批標準是電力成本的競爭力，相信不會有那么多項目獲批。”
“跨省區(qū)大容量送電和聯(lián)網(wǎng)項目、核電項目、大型流域水電項目由中央政府規(guī)劃和審批，價格上核電可采用標桿電價，水電走流域電價，跨省區(qū)送電項目一事一議，在嚴格成本監(jiān)管基礎上采用成本加成確定初始輸電價格。除核電和大型流域水電外的發(fā)電項目均應交給市場，三項審批均可退出。”中電國際高級經(jīng)濟師王冬容對記者說，“此外，要大力推進發(fā)電資產(chǎn)整體上市，推進直流輸電資產(chǎn)上市，試點省級電網(wǎng)資產(chǎn)整體上市。”
還原能源商品屬性
能源商品屬性與公益屬性并存。以電力為例，有觀點認為，我國電力工業(yè)在壟斷和管制模式下，電能的公益屬性貫穿于價格機制、產(chǎn)權制度、管理模式、法律體系等方面，電能的商品屬性則被掩蓋，電價成為了政策調(diào)控工具，信號作用被大大弱化，交叉補貼越來越普遍，電能的內(nèi)在價值被扭曲。
“公益性與盈利性不是要‘兼顧’，而是讓公益的歸公益，盈利的歸盈利。承擔社會責任不是企業(yè)逃避虧損的借口。且由于信息不對稱，無法證明企業(yè)虧損的原因在于承擔了社會責任。”張樹偉對記者說，“電企目前所謂的‘公益性’體現(xiàn)，如落后地區(qū)的供電是農(nóng)網(wǎng)基金支持的，居民用電交叉補貼是85%的工商業(yè)用電補貼15%的居民，補貼量不大。如這部分補貼從‘一鍋糊涂賬’變?yōu)?lsquo;明補’，可以更好地提高補貼的針對性、透明性與效率。”
在此之前，我國曾在電力行業(yè)進行放開審批、招標決定的試驗。2005年，國家發(fā)改委決定浙江烏沙山電廠采用招標方式選取項目法人，以及幾年后公開招標決定內(nèi)蒙古直流輸電配套360萬千瓦電源的項目法人。但由于央企享受計劃單列等特權、資本間未能形成競爭關系、市場體系尚未完善等原因使招標走樣。
“今后規(guī)劃內(nèi)的電源項目應實行公開招標，電網(wǎng)項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準（容量）電價，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用。”歐陽昌裕對記者說，“同時，在全過程中及投運后，政府部門還要加強市場監(jiān)督，包括追究投資失誤責任以抑制國企非理性投資。按照‘規(guī)劃引導—市場配置—政府監(jiān)督’的運行機制，將存量電源競價上網(wǎng)和用戶選擇用電囊括其中，構建中國特色的電力市場運行模式。按照上述運行機制，就可以將規(guī)劃和項目實施有機結合起來，加上發(fā)電電價應是容量電價和電量電價兩部制電價，容量電價通過公開招標、電量電價通過市場競價確定。”
王冬容認為，以電力行業(yè)為例，首先要界定企業(yè)不同業(yè)務性質(zhì)的工作，再做好不同性質(zhì)的業(yè)務和資產(chǎn)的分離。“要將發(fā)電、輸配電、售電、調(diào)度、交易、送變電建設、各種裝備、科研機構、金融、地產(chǎn)切割清楚。界定和分離之后，才知道哪些還由政府來規(guī)劃和審批，哪些能交給市場，如何逐步交。二者的邊界是動態(tài)變化的，總的來說是前者逐步縮小，后者逐步擴大。隨著競爭和壟斷環(huán)節(jié)進一步厘清，競爭環(huán)節(jié)的行政化行為必須轉變?yōu)槠髽I(yè)的市場化行為，保留在壟斷環(huán)節(jié)的行政力進行有效轉化，將控制、干預轉變?yōu)橐龑А⒎铡?rdquo; 王冬容對記者說。（作者：傅玥雯)
