自PM2.5納入國(guó)標(biāo)以來(lái)，美國(guó)環(huán)保局就幾乎一直坐在被告席上。十五年間，公眾、各個(gè)行業(yè)、地方政府從未停止過(guò)標(biāo)準(zhǔn)修訂的拉鋸戰(zhàn)。空氣質(zhì)量的改善非一朝一夕能完成。
AIRNow網(wǎng)站2012年6月13日預(yù)報(bào)截圖。
歷經(jīng)15年，仍有不達(dá)標(biāo)區(qū)
打開(kāi)由美國(guó)環(huán)保局管理的“AIRNow”網(wǎng)站，一張迷彩服樣的美國(guó)地圖就會(huì)告訴美國(guó)公眾今天、明天和當(dāng)下的空氣質(zhì)量，綠色代表“優(yōu)”，黃色代表“適中”。下載一個(gè)3Kb的AIRNOW插件，黃黃綠綠的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)則完全展現(xiàn)在GoogleEarth（谷歌公司的衛(wèi)星地圖軟件）上，放大之后，你可以清楚看到所有空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的位置，如在華盛頓的一條街道或是費(fèi)城的一個(gè)公園里。
AIRNow會(huì)預(yù)報(bào)出空氣質(zhì)量最糟糕的五個(gè)城市。2012年6月13日的預(yù)報(bào)顯示，加州有兩個(gè)城市分列一二，賭城拉斯維加斯排在第三。它們的等級(jí)都是橙色——對(duì)敏感人群有影響，網(wǎng)站建議這些地區(qū)的孩子、患有肺部或哮喘的病人減少戶外運(yùn)動(dòng)。
美國(guó)是世界上第一個(gè)將PM2.5加入國(guó)標(biāo)的國(guó)家，但如今依然有部分地區(qū)難以達(dá)標(biāo)。“對(duì)于加州而言，達(dá)標(biāo)比較難。”加州大學(xué)伯克利分校教授科克·史密斯說(shuō)。由于人口稠密和山谷包圍，該州最大城市洛杉磯成為難以達(dá)標(biāo)的城市。
1963年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔空氣法》（Clean Air Act）。
1971年，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》就已頒布，直至1997年，PM2.5才第一次納入美國(guó)國(guó)標(biāo)，達(dá)標(biāo)計(jì)劃并沒(méi)有立刻出臺(tái)。各地監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)也經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的時(shí)間。因?yàn)楫?dāng)時(shí)各地雖有常規(guī)的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，但對(duì)于PM2.5某些組分的采樣方法和儀器還有待完善，不同類(lèi)型PM2.5的采用儀器的一致性也存在差異。
直到2000年，PM2.5的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)才逐步建立，如今美國(guó)已有上千個(gè)PM2.5的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，研究者可以從美國(guó)環(huán)保局的網(wǎng)站上下載各站點(diǎn)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。在幾年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，據(jù)美國(guó)環(huán)保局《清潔空氣法》專(zhuān)家吉妮·洪稱(chēng)，2005年，美國(guó)環(huán)保局方指定了39個(gè)未達(dá)標(biāo)區(qū)域，涵蓋了20個(gè)州的208個(gè)縣，大部分的達(dá)標(biāo)截止日期為2010年，有的則為2015年，如洛杉磯地區(qū)。
盡管有的地區(qū)還沒(méi)有達(dá)到1997年的標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)《清潔空氣法》，每隔五年美國(guó)環(huán)保局需總結(jié)已有的科學(xué)研究，決定是否修訂標(biāo)準(zhǔn)。2006年，PM2.5的年均濃度保持不變，日均濃度變得更為嚴(yán)格。
這給超標(biāo)區(qū)增加了另一個(gè)“死亡日期”，針對(duì)2006年的標(biāo)準(zhǔn)，吉妮稱(chēng)，2009年，美國(guó)環(huán)保局指定了32個(gè)未達(dá)標(biāo)區(qū)域，涵蓋了18個(gè)州的121個(gè)縣，達(dá)標(biāo)截止日期是2014-2019年，目前，大部分地區(qū)尚未達(dá)標(biāo)。
“提高空氣質(zhì)量不可能一夜完成。”美國(guó)貨車(chē)運(yùn)輸協(xié)會(huì)的副主席、能源和環(huán)境事務(wù)顧問(wèn)格倫·科德茲說(shuō)。機(jī)動(dòng)車(chē)排放是PM2.5的主要污染源，達(dá)標(biāo)需對(duì)發(fā)動(dòng)機(jī)進(jìn)行整改。
南方周末記者汪韜整理 （何籽/圖）
自下而上的民間推力
PM2.5加入美國(guó)國(guó)標(biāo)，這源于兩個(gè)經(jīng)典的前瞻性研究，即哈佛六城市和美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)的研究。
1970年代起，在美國(guó)東部6個(gè)城市，哈佛大學(xué)對(duì)八千多名居民十多年的跟蹤觀測(cè)發(fā)現(xiàn)，死亡率與空氣中PM10和PM2.5等顆粒物的濃度有關(guān)。
得出這樣的結(jié)論后，哈佛大學(xué)的研究者聯(lián)系了癌癥協(xié)會(huì)，“他們期待研究結(jié)果在更大范圍的癌癥預(yù)防研究中得到印證。”癌癥協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)流行病學(xué)和監(jiān)視研究的副主席邁克爾·圖恩說(shuō)。根據(jù)50萬(wàn)美國(guó)人死亡原因風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)空氣中PM2.5每增加10微克/立方米，心血管和肺癌死亡率分別上升6%和8%。
研究結(jié)果引起了強(qiáng)烈反響，1994年，美國(guó)肺協(xié)會(huì)向美國(guó)環(huán)保局提起訴訟，要求修訂標(biāo)準(zhǔn)。“他們沒(méi)有遵守每五年總結(jié)現(xiàn)有研究的規(guī)定。”肺協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)家政策與支持的助理副主席賈妮思·諾倫說(shuō)。
在民間力量的推動(dòng)之下，1997年，美國(guó)環(huán)保局將PM2.5納入了國(guó)標(biāo)。2000年，美國(guó)健康效應(yīng)研究所重新證實(shí)了這兩項(xiàng)研究的可靠性。
這兩項(xiàng)研究也為世界衛(wèi)生組織和歐盟提供了數(shù)據(jù)支持，在2005年的《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》中，世衛(wèi)組織提出了PM2.5的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值，但顆粒物和人體健康間的不確定性非常大，這意味著并不是低于準(zhǔn)則值就會(huì)避免對(duì)人體的危害。
這種不確定性促使美國(guó)國(guó)會(huì)增加了研究經(jīng)費(fèi)，哈佛大學(xué)、紐約大學(xué)等顆粒物研究中心相繼成立，1999-2016年間三個(gè)階段的科研總經(jīng)費(fèi)超過(guò)一億美元。而民間機(jī)構(gòu)也積極開(kāi)展相關(guān)研究，如肺協(xié)會(huì)每年都會(huì)發(fā)布針對(duì)空氣的專(zhuān)題報(bào)告，他們的《2012空氣狀況》中就認(rèn)為，對(duì)于41%的美國(guó)人而言，臭氧或顆粒物濃度處于不健康水平。
這些研究都會(huì)對(duì)空氣標(biāo)準(zhǔn)的修訂起到參考作用，而對(duì)于顆粒物的研究已逐漸深入，從一開(kāi)始關(guān)注粒徑大小（如10微米和2.5微米）轉(zhuǎn)變?yōu)槌煞趾蛠?lái)源研究。美國(guó)已有研究發(fā)現(xiàn)源于交通排放的顆粒物對(duì)死亡率的影響大于燃煤來(lái)源，而自然來(lái)源（土壤、巖石）的細(xì)顆粒物與人群死亡率的變化無(wú)關(guān)。
未盡的利益拉鋸
從最早的100微米以下的總懸浮顆粒物到PM10，以及如今的PM2.5，美國(guó)的顆粒物標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)了3次修訂，每次修訂都伴隨著相關(guān)利益方的博弈，美國(guó)環(huán)保局屢次成為被告。
1997年，PM2.5的新標(biāo)準(zhǔn)剛剛公布時(shí)，環(huán)保局就被美國(guó)貨車(chē)運(yùn)輸協(xié)會(huì)、俄亥俄州等行業(yè)團(tuán)體、州政府告上公堂。作為工業(yè)組織，貨車(chē)運(yùn)輸協(xié)會(huì)認(rèn)為美國(guó)環(huán)保局在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒(méi)有考慮實(shí)施費(fèi)用，這將對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面的影響。
“我們窮盡了所有的協(xié)商途徑，這（指訴訟）是最后的方法。”格倫說(shuō)。在標(biāo)準(zhǔn)征集公眾意見(jiàn)期間，貨車(chē)運(yùn)輸協(xié)會(huì)已經(jīng)提交了意見(jiàn)，與環(huán)保局官員當(dāng)面溝通，也參與了聽(tīng)證會(huì)。種種途徑未果之后，一眾行業(yè)團(tuán)體、州政府不惜與環(huán)保局對(duì)簿公堂。
官司拉鋸4年，此案最后上訴到美國(guó)聯(lián)邦最高法院。2001年，聯(lián)邦最高法院判定美國(guó)環(huán)保局勝訴，標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)，因?yàn)榄h(huán)保局考慮的是公眾健康而不是經(jīng)濟(jì)利益。“《清潔空氣法》并沒(méi)有要求環(huán)保局考慮實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的成本。”吉妮說(shuō)。
雖然在此次案件中敗訴，格倫依然堅(jiān)持自己的想法：“標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)嚴(yán)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)不利，需要循序漸進(jìn)。改造老貨車(chē)很費(fèi)錢(qián)，有時(shí)候甚至超過(guò)貨車(chē)本身的價(jià)值。”
這種反對(duì)聲音也出現(xiàn)在其他標(biāo)準(zhǔn)中，如跨州空氣污染法規(guī)因要求發(fā)電廠降低空氣污染物排放而被描繪成攻擊美國(guó)就業(yè)的范例。得克薩斯州的共和黨議員就指出，因?yàn)檫@個(gè)規(guī)則，他們州的很多企業(yè)不得不進(jìn)行裁員。
運(yùn)輸協(xié)會(huì)的案件中，曾經(jīng)起訴過(guò)環(huán)保局的肺協(xié)會(huì)站在了環(huán)保局的一邊，但2006年的標(biāo)準(zhǔn)頒布后，肺協(xié)會(huì)又站在環(huán)保局的對(duì)立面，和美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)等組織一起起訴環(huán)保局，因?yàn)镻M2.5的年均濃度延續(xù)了1997年的標(biāo)準(zhǔn)，未按五年期限進(jìn)行調(diào)整。在2006年，環(huán)保局的專(zhuān)家團(tuán)曾建議過(guò)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)值，但是未被采納。
這場(chǎng)官司又綿延3年，2009年，環(huán)保局?jǐn)≡V。“因?yàn)榄h(huán)保局未能充分論證這個(gè)年均濃度是否足以保護(hù)公眾健康。”吉妮說(shuō)。
美國(guó)環(huán)保局被要求在2011年10月之前重新總結(jié)已有的科學(xué)研究并發(fā)布新的標(biāo)準(zhǔn)，但是環(huán)保局未能及時(shí)完成，所以肺協(xié)會(huì)又起訴了環(huán)保局。“上周環(huán)保局已經(jīng)同意在這周提出新的標(biāo)準(zhǔn)，并在2012年12月正式公布。”6月13日，肺協(xié)會(huì)的賈妮思告訴南方周末記者。
“我當(dāng)然希望年底新標(biāo)準(zhǔn)能夠執(zhí)行。”長(zhǎng)期關(guān)注美國(guó)空氣質(zhì)量的加州大學(xué)洛杉磯分校的法學(xué)博士安雪峰說(shuō)，“但是考慮到奧巴馬政府的大選政策，我不是特別樂(lè)觀，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，去年應(yīng)該頒布的臭氧新標(biāo)準(zhǔn)就被推遲了。”2011年，奧巴馬撤銷(xiāo)了臭氧標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管提案，從而降低經(jīng)濟(jì)困難期的法規(guī)負(fù)擔(dān)。
但是安雪峰覺(jué)得，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)從另一方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如自然資源保護(hù)委員會(huì)和其它組織的另一份報(bào)告顯示，汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔汽車(chē)研發(fā)已經(jīng)在全美504家工廠提供了15.5萬(wàn)個(gè)職位。
